Grille d'analyse de l’atelier F

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Responsables :

Julie BENETTI, professeur, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne
Michel LASCOMBE, professeur, IEP de Lille - CRD&P - ERDP

Constitutionnalisation du droit et de l'économie des finances publiques

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La Déclaration des droits de 1789 pose les grands principes du droit budgétaire et fiscal, comme le principe fondamental du consentement de l'impôt et jette les bases du droit de la comptabilité publique, du contrôle en matière d'exécution budgétaire et de la responsabilité des agents publics. Le texte de la Constitution du 4 octobre 1958 comprend pour sa part une énonciation des différentes lois intervenant dans la matière, comme les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale. Il affirme aussi un principe : les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation des finances publiques qui s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. La définition de la ligne économique et financière d'un État relève-t-elle des fonctions traditionnelles d'une Constitution ?

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La Constitution fixe également les procédures relatives au vote des lois financières. Ne faudrait-il pas lancer une réflexion sur certaines d'entre elles ? Par exemple, le constituant réaffirme la compétence du Parlement pour fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Faut-il instaurer un monopole des lois de finances sur les dispositions fiscales, établir un principe de sécurité fiscale ou lutter contre la rétroactivité des lois fiscales ?… Ne serait-il pas plus pertinent de prévoir des lois d'impôts et des lois de budget ?

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La Constitution suggère l'exclusivité de l'initiative gouvernementale en matière de lois financières et reprend le principe de priorité de l'Assemblée nationale tandis qu'elle limite le pouvoir d'initiative et d'amendement du Parlement en matière de diminution des ressources ou d'aggravation d'une charge publique. Est-ce toujours pertinent ? Le constituant enserre le Parlement dans des limites de temps pour adopter ou rejeter les textes financiers, ne faut-il pas réorganiser le temps parlementaire en matière financière ? Conviendrait-il de fusionner les lois de finances et les lois de règlement ?
L'article 47-2 constitutionnalise l'existence de la Cour des comptes qui assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement, le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois financières ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques, et fixe un encadrement constitutionnel pour les comptes des administrations publiques, qui doivent être sincères, réguliers et donner une image fidèle du résultat de la gestion, du patrimoine et de la situation financière des administrations publiques. Ne faut-il pas aller plus loin et constitutionnaliser la sincérité budgétaire, la transparence et le bon usage des deniers publics ? Par ailleurs, la Constitution prévoit qu'une loi est nécessaire pour ratifier les traités « qui engagent les finances de l'État ». Quel bilan faut-il tirer de cette disposition et quel sens faut-il donner au verbe « engager » dans ce cadre ? Enfin, l'article 72-2 a opéré une constitutionnalisation des principes fondamentaux applicables aux finances locales. Faut-il franchir un pas supplémentaire et mettre en place des lois de financement des collectivités territoriales ?

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Aux jurisprudences classiques des juridictions financières et du Conseil d'État il convient d'ajouter l'apport essentiel au droit public financier que constitue la jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel est devenu un véritable acteur du droit public financier, développant une abondante jurisprudence sur les questions budgétaires, fiscales et comptables. Une réflexion serait utile sur l'apport des décisions DC et QPC en matière financière. Les réflexions au sein de cet atelier appellent également des approches comparatistes et historiques sur la constitutionnalisation de cette branche du droit public.

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